提高公证意识 完善采购立法


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　绍兴市公证处 卢小英

[内容搞要]：《中华人民共和国政府采购法》于 2002年6月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，自 2003年1月1日起实施。现在，这部备受关注的重要法律已经颁布两周年了，正式实施也已将近一年半的时间。经过这段时间对《政府采购法》的认真学习和贯彻实施，政府采购事业蓬勃发展，政府采购金额成倍增长，政府采购成就触目可及。社会各界对实行政府采购制度改革重要意义的认识进一步加深；但是立法与现实的具体操作还是有不相衔接的地方，还是存在一些急需解决的问题。政府采购活动中的非规范现象仍然屡见不鲜,必须引起我们的高度重视。因此，只有政府采购法实施条例和有关配套办法尽快出台，增强法律的可操作性。然而真正要适应市场发展规律健康顺利地达到一定目标，除了政策、人员素质、外部环境等重要因素外，具体采购活动的操作程序规范，就成了当前实际工作中比较主要的因素。而除了制度不断完善、随时接受检察部门监督和经常修改、规范操作规程外，公证的意义和要素就体现的比较突出了。
[关键字]： 公证 政府采购 完善 采购机制
　一、 何为公证、公证机构及公证制度
　　公证制度是国家为保证法律的正确实施，稳定社会经济、民事流转秩序，预防纠纷，制止违法行为，减少诉讼，保护公民、法人和非法人组织的合法权益而设立的一种预防性的司法证明制度。我国的司法制度从各个不同的角度来保护公民、法人的合法权益，维护社会主义民主与法制。其主要方法有两种：一种是诉讼，一种是非诉讼。公证制度宗旨是通过公证机构的司法证明活动，预防纠纷，制止违法行为，减少诉讼，为社会提供法律服务、法律监督和法律保障。通过公证活动可以消除纠纷隐患，衡平当事人间的利害冲突，防患于未然，保障国家法律的正确实施，对于稳定社会经济秩序，促进社会安定团结，维护社会主义民主与法制，息讼止纷，保护公民、法人的合法权益，推动社会主义市场经济的发展具有重要作用。
　　公证机构是国家专门设立的，依法行使国家公证职权，代表国家办理公证事务，进行公证证明活动的司法证明机构。公证，即根据法律规定和当事人的申请，按照规定程序证明法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性的非诉讼活动。政府采购具体操作实务中的目标是规范程序、选择理想供应商、最大限度节约财政资金。如何实现最佳选择和节约主要依赖于合理合法的运作程序，而其中之一的辅佐依据便是公证，它要规范政府采购中事实和文书的公证。政府采购中对于公证的运用有惯例的做法，更应该包含自身的特点。
二、政府采购中的公证意识。
　　 政府采购作为一项制度，要达到节约资金、确保采购对象质量、发挥政府宏观调控、强化财政支出管理和抑制腐败等目标，自身必须有规范的运行规则和严格的监督体系。而在政府采购过程中普遍运用的招标投标活动又是一种市场交易行为或方式，则更应该具备严谨的程序、公开透明的形式和全程的公证。在政府采购过程中，首先应申请并安排公证人员参加每一项采购活动，保证政府采购的时时处处公证。其次，应提高公证的地位，即排除一切干扰维护公证人员的独立工作意识，为招投标创造一个公平竞争平台。再有，以公证的支撑来摆脱无效纠纷、规范各项程序、减少人为因素，解脱政府采购部门的具体事务，把特殊改为普遍，将复杂事情简单化从而减少各个环节可能出现的阻力。公证既是一项监督，对招投标过程、对所有参加招投标的单位人员、对各个环节起到牵制作用。公证又是一种证明，它有法律的象征，是公开、公平、公正的化身，将标准的服务提供到台前。公证还是一座桥梁，在各招标投标方起到中间协调、联系的作用。其实，按照最基本的理解，公证的目的应该在每一项采购中，完成包括对各项时间、文书、程序、标准及事前规定内容的一致、严格、正规的执行地任务。从而，达到真正公证的目标。
三、政府采购公证的特点和必要性
　　政府采购中的公证与其他招标过程中的公证有许多相同的地方，比如：政府采购公证和招标投标公证基本目标一致。都是为了更加确保国家和社会公共利益，保护当事人的合法权益，提高经济效益，规范采购程序和采购人的行为。但是政府采购也有自身的特点。其一，应侧重对内部程序、方式、做法等的公证大于对外部创造环境的公证。目的是杜绝把分散采购纳入到集中采购以后形成的重点腐败。其二，将公证中的模糊性、协议公证、作挡箭牌等做法降到最低。这是为了减少投诉、维护政府采购声誉、提高社会对政府信任度的要求。其三，充分发挥各方面的公正能量，以最大限度弥补政府采购人员在采购组织过程中的不足，从而把相互制衡、约束落到实处。
四、政府采购过程中公证工作的具体操作
　　政府采购中的公证一般分三个阶段。即前期准备、开标、后期工作。准备工作中包括招标公告、招标文件、评标办法、采购形式等，在制造完毕或确定以后的正式出台前，应请公证人员从法律具体条款、文字界定、涵盖内容的准确性等方面审定把关。另外对由招标方组织的项目答疑和评委抽取，也应委托公证人员参加，以保障程序合法和信息公平。从现实来看在这个阶级采购部门请公证人员介入的意识是不够强的。在开标阶段包括唱标和评标过程中，公证人员需做的工作有：一是开标前负责对投标单位的投标资质、投标文件递交情况进行审查核准。二是在规定时间宣布开标会开始（不能有丝毫误差，对投标迟到者按废标处理）。三是开标中应当众宣布三次公证词。 第一次宣布对投标单位的资质和投标文件递交的审查情况。第二次宣布对招标代理机构的代理资质审查情况。第三次宣布唱标程序和结果是否合法有效。四是对评标过程的公证。其中包括对评委是否符合规定程序的评标、评标办法使用是否合理准确、评委形成的决议是否合法有效进行公证监督。另外负责对评标分数（业绩、荣誉及评委打分）的检查核准。五是对评选出的中标结果确认并监督招标单位进行公布，最后公证人员对全体参加投标单位致本次招标活动合法有效的公证词。招标后期的公证工作有，辅助有关各方签订中标合同（文本合同使用要慎重。通常情况下，如果形成纠纷，法律裁定原则上不倾向文本合同起草一方）。对投标文书不统一公证人员要做出法律解释。合同签订应经公证人员复核。 中标结果公证并签字、监督对中标结果的公布。公证文书及时严格等。
政府采购部门在提高公证意识的同时，与《政府采购法》相结合，认真、深入的研究《政府采购法》且及时提出一些合理性见意对政府采购工作的深入开展，也是非常必要的。
一、 政府采购法实施条例和有关配套办法尽快出台
政府采购是国家对国民经济和社会发展实施宏观调控、实现某些政策目标的重要手段。《政府采购法》在总则部分对此已经做出了明确的规定，但是要具体落实在政府采购活动中，仅仅有些原则规定是不行的。例如：集中采购机构承担着繁重的代理政府采购业务，而政府采购涉及到方方面面，从事具体采购的人员需要掌握多方面的知识和技能，才能胜任工作。因此，《政府采购法》规定，政府采购监督管理部门要规定集中采购机构的采购人员的“岗位任职要求”。但是，这个“岗位任职要求”至今还没有制定出来。由于没有明确的“岗位任职要求”，集中采购机构的人员素质就不一定能够达到从事政府采购代理业务的要求，也很难保证代理政府采购业务不发生问题。从现在发生的一些政府采购纠纷来看，有的就是由于集中采购机构人员的素质不高而引起的。这个问题应当引起我们的重视。
　　《政府采购法》规定“政府采购合同适用合同法”，但是，政府采购合同和一般民事合同毕竟是有所区别的。因此，该法还规定国务院政府采购监督管理部门要会同有关部门制定“政府采购合同的必备条款”。但是，必备条款有哪些，到现在也没有见到有什么说法。这对于加强对政府采购活动的监督管理是不利的。
二、对《政府采购法》 的具体规定需深度认识
　　制定出台政府采购法实施条例和其他配套办法，解决某些法律规定比较原则，不便于具体操作的问题，是非常必要的。但有些问题法律规定得很明确，却没有得到很好的贯彻和执行。这说明我们对贯彻实施《政府采购法》，推进政府采购制度改革重要意义和法律的具体规定还学习得不够高。因此，在抓紧制定实施《政府采购法》各项配套办法的同时，不能放松对《政府采购法》的学习和宣传。
　 再如集中采购机构的性质问题。实事求是地说，《政府采购法》对集中采购机构的性质已经规定得很明确。第十六条规定：“集中采购机构为采购代理机构。”“集中采购机构是非营利性事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”为了保证集中采购机构以平等的态度对待其他政府采购当事人——采购人和供应商，第六十条规定：“政府采购监督管理机构不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构和行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”但是，现在有的集中采购机构似乎忘记了《政府采购法》的规定，以为自己是政府采购的主管部门，或者认为自己是政府采购的执行机构，可以给采购人和供应商发文件，下指示。集中采购机构对《政府采购法》这样理解，对自己这样定性，对于推进政府采购制度改革是非常有害的。
在认真学习了《政府采购法》后，我们也较清楚的认识了采购人与供应商之间的权利与义务关系。然而在现实的政府采购中，供应商与采购人对合同目的的不同追求，使两者在政府采购合同中的地位处于事实上的不对等。比如，采购人在评标阶段成为当然的业主评委，其出于所为的公共利益的需要，为节省财政开支为由，公然在招标文件规定所采购的产品以外另需供应商答应提供附属产品以此来换取中标单位。这种做法其实是有背《政府采购法》和《合同法》的，有失评标过程的公正性，然而供应商除了服从外依然别无选择。采购人在政府合同中享有某些行政优益权。在政府采购合同订阅阶段，采购人可在众多的供应商中精挑细选，享有充分的供应商选择自由；而供应商除了在苛刻的招标条件面前作出投标与否的选择外别无选择，更不用说选择采购人。因此，虽然供应商是政府采购合同的当事人，但与另一当事人——采购人相比，便处于相对“弱势”地位。保护供应商权益，不仅仅是给供应商一个明白，同时有利于提高供应商对政府采购市场的信心、规范采购行为、维护采购市场秩序、实现采购目标。