公证是预防纠纷的第一道防线，自成立以来，以其特有的证明职能对经济和社会的发展与稳定发挥了重要的作用。在公证制度中，核实权是重要的组成部分，其直接关系到公证文书的真实性、合法性，直接关系到公证文书的公信力。我国自 2006 年在《公证法》中确立核实权以后，核实权在公证实务中发挥着日益重要的作用。然而，核实权在实践中是否存在着问题？存在着怎样的问题？对这些问题应该采取怎样的措施来解决？这些问题在我们公证人执业实践中经常遇到，本文通过本人的执业实践结合理论，对核实权发表一些个人的论述。
一、核实权的定义和属性
（一）核实权的定义
“核实权”一词最早出现在西方的公证法律规定中，这些国家的公证法一般规定，公证人有义务核实申请人的内心的意思表示是否与外在表达一致，有义务去核实法律事实是否真实，以保证出具的公证文书的真实、合法。在西方，核实权产生的早期被认为是申请人权利的让渡，公证人通过出具法律效力的文书，实现申请人的权利，为当事人提供服务。在这个过程中，公证机构通过代行当事人的权利，实现双方当事人权利的平衡。但是，现在学者一般认为，核实权是国家授权的结果，是国家将预防纠纷的权力从国家权力中分立出来，并赋予公证机构的结果。
长期以来，我国仅规定了公证机构的调查权，直到 2006 年实施的《公证法》才将核实权在中国正式确立下来。根据《公证法》和《公证程序规则》的相关规定，所谓的核实权是指公证机构对当事人提供的证明材料的真实性和合法性进行核查、确认的权利。要把握核实权，首先需要明确两个与核实权相关的概念——调查和审查，明晰核实与调查以及核实与审查之间的关系。
1.核实与调查
核实，是指对已有的真伪不明的材料或者存有疑义的材料，通过与已经存在的客观事实和真相进行参照和对比。调查，不仅仅是对已有材料的查证和询问，还包括在没有证据可采纳的情况下，寻找有用而充分的新证据、新情况的情形，其带有主动查证的意思。因此，核实只是公证机构按照当事人提供的证明材料去核对、检查，而调查是公证机构主动查明事实，既包括当事人提供的事实，也包括当事人未提供的事实。
2.核实与审查
审查，是指公证机构在受理当事人的公证申请以后，出具公证书之前，对申请公证的当事人的资格、申请公证的有关民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性和合法性的审定、核实行为。据此，核实也是公证机构审查证明材料的方式之一，核实程序包括在审查程序之中。但是，核实与审查并不等同，两者之间存在着区别：（1）审查因当事人的申请而启动，核实的启动则有特定的条件（基于办证规则的规定或者公证员对申请材料有疑义时），与当事人的申请无直接的联系。（2）公证机构进行审查时，一般由受理申请的公证机构进行，但在公证核实中，如果需要核实的事项在公证机构的执业区域以外，公证机构自行核实有困难的，可以委托异地的公证机构代为核实。可见，公证核实与调查、公证审查并不等同，其是国家为保证公证机构的预防职能而赋予公证机构的一项权利，并不具有调查权的强制性。
（二）核实权的属性
1.核实是一种权利
权利是社会主体在一定限度内的行为自由的法律确认，是通过法律予以承认和保护的利益以及社会主体根据法律作出选择以实现其利益的一种能动手段。权利的特征包括自主性和利益性。所谓的自主性是指权利主体可以按照自己的意志自主决定是否实施某种行为。所谓的利益性是指任何权利的行使都与一定的利益密切相关，它以追求和维护某种利益为目的。核实是公证机构按照自己的意志决定是否对当事人提供的证明材料进行核对的行为，经过核实的申请材料即确认为真实、合法的。我国《公证法》第 29 条和《公证程序规则》第 26 条中的“对申请公证的事项以及当事人提供的证明材料有疑义的，应当进行核实”的规定，也体现了核实权的权利性。如果公证员认为证据材料本身无疑义时，则不必对证明材料进行核实，这就赋予了公证员对证据材料是否有“疑义”进行内心判断的权利，是否核实由公证员决定。
2.核实是一种义务
义务，是国家规定并体现在法律关系中的，人们应该和必须适应权利主张而作出或抑制一定行为的负担或约束。义务最明显的特征就是强制性和必为性。所谓的强制性，是指义务人必须履行义务，如果不履行，将受到国家强制力的制裁。必为性是指义务人必须从事某种行为或者不从事某种行为，不能迟延履行，更不能拒绝履行。核实体现为一种义务，这由《公证程序规则》的规定可以看出，“在两种情形下，公证机构必须核实：一是按照有关办证规则需要核实的；二是公证机构对当事人申请公证的事项或者提交的证明材料有疑义的”。换言之，如果存在具体的办证规则要求公证员对证明材料进行核实时，公证员必须对申请人提供的证明材料进行核实。这就体现了核实义务性的一面。
综上，核实既是公证机构的权利，又是公证机构的义务。在公证的过程中，并不是当事人提供的所有的申请材料都需要公证机构进行核实，公证机构有权选择哪些公证事项进行核实，哪些公证事项不需要进行核实，体现了公证员的自由选择的权利。但是，如果有办证规则规定或者公证员有“疑义”时，公证机构必须进行核实，如果公证机构不进行核实，对申请人的权益造成损失的，公证机构将根据自己的过错程度，承担相应的责任。因此，从某种意义上讲，核实更多地体现为一种义务。
二、核实权在实践中存在的问题
（一）有关单位和个人不配合公证机构的核实
目前，有关单位和个人不配合公证机构进行核实是公证核实实践中存在的一个突出问题。公证机构核实申请人的证明材料时，既需要向某些行政机关核实，又需要向证明材料所涉及的利害关系人或者知晓公证事项的证人核实证明材料的真伪。但是，在实践中，很多单位和个人由于某种原因，并不配合公证员的核实。这里的不配合是广泛意义上的，既包括相关单位和个人拒绝公证机构的核实，也包括在公证员核实工作完成后，拒绝在核实笔录上签字或者盖章，还包括有关单位和个人草率为公证员出具证明意见。这种不配合核实既包括在委托核实中，受委托的公证机构拒绝接受委托公证机构的委托，还包括公证机构以外的其他单位和个人拒绝配合公证机构的委托。
以继承权公证为例，继承权公证中需要核实的内容很多，包括死亡事实、亲属关系事实等。死亡事实一般根据医院或者公安机关出具的死亡证书核实，但是许多地方的公安机关往往以没有户籍登记资料记载为由拒绝出具证明；亲属关系证明需要到被继承人生前所在单位的人事部门、派出所、居委会或村委会核实，确认死者的亲属关系状况，但通常得不到相关机关的配合，或者拒绝公证机关查看死者档案，或者拒绝为死者亲属状况提供证明。再如，某些遗嘱公证中，公证机构在向与被继承人有亲属关系的人核实时，这些人明知道核实内容，但因为与要核实的事项有利害关系，而知情不证，或者作虚假证明等等。
（二）资料丢失、不全，公证机构无法核实
在社会进步和经济发展的今天，当事人的就业、住所、婚姻状况等经常发生变化，在这一过程中，一些与当事人有切身关系的资料难免出现丢失或者不全，如果公证机构需要依据这些资料进行核实时，就会出现因为资料丢失、不全而无法核实的状况。下面这则案例就是对这一问题的反映。钱某已在国外定居多年，其父亲为下乡知青，在下乡期间与孙某结婚，生下钱某。后在钱某三岁时，孙某因病去世钱某的父亲带着钱某返回城里，并被当地居委会安排为街道创办的企业工作。2000 年 9 月，钱某的父亲去世，过世后留有一套房产。现钱某到公证处对父亲的遗留的房产申请继承权公证，并提供了相应的办证材料。公证处受理后，根据钱某提供的办证材料进行核实。但是发现，该起案件无法核实。因为，当年钱某的父亲下乡时的工作单位根没有档案留存，钱某的父母结婚时又未向当地的民政部门办理结婚登记，无法对钱某父亲的婚姻家庭状况进行证明。同时，钱某的父亲回城之后工作的生产街道企业也没有建立人事档案材料，也无法为钱某提供证明。
本案是一起典型的由于档案资料不全，导致公证机构无法核实的情形。钱某父亲在回城后，因为在街道企业工作，在单位无档案材料。而下乡期间住所地的民政部门和基层组织因无档案记载也无法为钱某父亲的婚姻家庭状况提供证明。这样，钱某父亲的家庭状况，就会因为相关资料的缺乏，而无法得到核实。
（三）公证机构不重视公证核实，忽略公证核实
核实权既是公证机构的权利，又是公证机构的义务，对于公证文书的证明力具有重要的保障作用，将核实权用好，可以减少错证、假证的产生。但是，实践中，有些公证机构没有意识到公证核实的重要性，或者虽然意识到公证核实的重要性，但是在思想上没有给予足够的重视，出现了一些错误的公证案例，不仅公证机构本身需要承担赔偿责任，更重要地是损害了公证行业的形象。
根据《公证法》的规定，公证机构在对当事人的证明材料有“疑义”或者有关的办证规则规定需要核实时，公证机构才进行核实。但是，由于每一个公证人员素质的不同，对“疑义”的理解不同，很多情形下，对于同一公证事项，有的公证机构认为有“有疑义”应当进行核实，而有的公证机构则认为，该公证事项比较简单，不需要进行核实。但是，往往是应当核实的公证事项，公证机构没有进行核实，出现了核实的缺失，导致了公证错证的产生，严重地损害了整个公证行业的公信力。
三、对公证核实问题的原因分析
（一）缺乏立法保障，导致核实渠道不畅通
按照《公证法》的规定，法律在赋予公证机构核实权的同时，也相应地规定了有关单位或个人依法予以协助的义务。所谓“依法予以协助”是指有关单位依照公证法以及其他法律、法规的规定协助、配合公证机构核实相应的证明材料。但是，目前我国的许多法律、法规仅仅规定，特定的几个部门有权查阅相关材料，这少数的特定部门，并不包括公证机构。
例如，办理存款继承权当中的财产证明，依据《关于执行<储蓄管理条例>的若干规定》第 39 条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关和国家安全部门等因侦查、起诉、审理案件，需要向储蓄机构查询与案件直接有关的个人存款时，只要向银行提供查询公函和存款人的有关线索的，就可以查询当事人的存款情况。”这里规定的有权查询银行存款的机构是人民法院、人民检察院、公安机关和国家安全机关，也不包括公证机构。正是因为公证法及相关法律、法规缺乏对有关单位和个人配合义务的规定，导致许多单位和个人抱着“多一事不如少一事”、“不给自己添麻烦”的想法，不愿意配合公证机构的核实。在公证机构核实时，有些人或者不愿意透漏自己所知道的事实，拒绝接受核实，或者对公证员故意隐瞒某些事实，不在核实笔录上签字或者盖章。而有些单位干脆以“保密义务或者当事人的隐私”为由，拒绝配合公证机构的核实工作。
（二）相关部门的打击力度不大，加重了公证核实负担
当前，当事人为获取不法利益，对公证机构弄虚作假，或者提供虚假的证明材料，或者篡改相关单位出具的证明，大大加重了公证核实的负担。尽管我国的《公证法》第 44 条规定：“如果当事人以及其他个人或者组织提供虚假的证明材料，骗取公证书造成他人损失的，承担民事责任”，但是当事人提供虚假材料的行为却屡禁不止，并且有越来越泛滥的趋势。究其原因，不外乎有关部门对当事人提供虚假证明材料所带来的危害认识不深，对骗取公证书的打击力度不够所致。当公证机构发现当事人提供虚假的证明材料而向相关部门反映时，通常会因为没有危害后果而被相关部门搁置一旁，不予处理提供虚假材料的当事人。这样就会造成当事人的违法成本过低。当事人在一个公证机构提供虚假材料办理公证被发现后，如果没有相应的制裁措施，其就有可能到其他的公证机构继续利用虚假的证明材料办理公证业务。违法成本的过低，使当事人利用虚假证明材料骗取公证文书的行为屡禁不止。而虚假证明材料的泛滥会干扰公证员的判断，造成公证员对申请材料的“疑义”，继而加重了公证机构核实的负担。
（三）相关单位和个人不重视档案管理，导致档案材料的流失
公证机构在核实时，可能会遇到证明当事人申请材料真伪的相关档案已经丢失的情形。之所以会出现这类问题，是由于有关部门和个人没有认识到档案的重要性，不重视档案的管理所致。尽管《档案法》已经明确规定了“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务”，但是，在实践中，很多单位和个人对档案管理并不规范，主要表现在：有的单位没有专用的档案室，将档案和单位的其他文件杂放在一起；有的单位虽有专用的档案室，但是将所有档案堆积在一起，没有进行分类，极难查找；有的单位不注意档案室的清洁和通风，时间一久，许多纸质档案材料发生霉变或者虫蛀，已经无法辨认档案内容；有的单位在涉及到人事变动时，不及时移交档案材料，而当事人自己疏忽，就会出现弃档不用的情形，等等，这都是有关档案材料缺失或者不全的原因。
四、完善核实权的建议
（一）修改公证法的相关条款，完善对提供虚假证明材料的当事人的责任规定
（1）提供虚假证明材料，没有造成损失的
根据《公证法》第 44 条规定，公证申请人提供的虚假证明材料只有造成损失的，才承担赔偿责任。然而，在实践中，很多当事人提供的虚假证明材料并没有造成损害。这样，申请人就不会承担任何不利的后果，从而造成了虚假材料的泛滥。为了有效遏制申请人提供虚假材料的泛滥，减轻公证核实的负担，应当改变《公证法》这种不承担任何责任的现状。如果公证机构在办理公证过程中，发现当事人有故意提供虚假材料的失信行为的，可以将该行为记录下来，并公示于公证机构统一建立的网络平台中。如果当事人故意提供虚假材料的行为累计到一定次数，或者情节严重的，即使没有造成损失的，也由有关部门按照《治安管理处罚法》的规定进行罚款、拘留等的处罚。
（2）提供虚假证明材料，造成错误出证的《公证法》仅仅规定了如果公证机构错误出证的，应当承担责任，但对于因当事人提供虚假证明材料而导致公证机构错误出证的，如何在二者之间分配责任，则没有具体的规定。本文认为，对当事人提供虚假证明材料，并且造成公证机构错误出证的，要根据双方的过错程度，明确各自的责任。对此，可以借鉴上海高院《关于涉及公证民事诉讼若干问题的解答》第 5 条的规定：①如果公证机构已经尽到充分的审查、核实义务的，不承担责任；提供虚假材料、故意隐瞒真实情况的申请人承担全部赔偿责任。②如果提供虚假材料、故意隐瞒真实情况的申请人故意造成公证文书的错误，即使公证机构在审查、核实中存在着过失，也由当事人承担全部赔偿责任，公证机构根据过错程度承担补充赔偿责任。③如果申请人因为过失提供了错误材料，而公证机构在审查、核实中也因为过失未尽审查、核实义务的，根据双方的过错程度，各自承担相应的责任。④如果公证机构与公证申请人恶意串通，作出错误的公证文书的，公证机构与公证申请人承担连带责任。如果利害关系人在诉讼中明确表示放弃对公证申请人的诉讼请求的，公证机构对公证申请人应当承担的赔偿份额不承担连带责任。公证机构和公证申请人之间的责任份额不明确的，认定为对半承担责任。
（二）确立对没有配合核实的单位和个人的惩罚
根据《公证法》第 29 条和《公证程序规则》第 26 条的规定，公证机构向有关单位和个人核实时，有关单位和个人应当予以协助。但是，对于受核实人不协助核实的后果，《公证法》和《公证程序规则》都没有进一步的规定，这也直接导致了公证核实难这一问题。对此，本文建议，修改相关规定，如果受核实人故意不配合公证机构核实的，可视为受核实事项无瑕疵。如果出现因受核实事项瑕疵而导致错证的情形的，可根据受核实人的故意程度确定受核实人应当承担的赔偿责任。
（三）制定指导性行业规范，提供核实指引
众所周知，立法程序比较繁琐，法律、法规制定的时间一般比较长，有的甚至长达数年。但是，公证核实存在的问题已亟待解决。对此，本文认为，可以先制定一些较低层次的规范文件，提供一些核实指引。中国公证协会作为行业主管机关在立法尚不成熟时，应当承担起制定指引意见的责任，由其先出台一些指导意见，为某一类或者某几类常见的公证业务的核实提供参考，待条件成熟后，再由立法机关将行业规范上升为法律、法规。
因此，中国公证协会应当根据公证事项的特点，出台一些常见的需要核实的公证事项的操作指引，明确核实的具体内容、程序、方式和标准，以提高公证核实的效率和质量。
当然，这种行业规范仅仅为公证人员办理公证业务提供行业指导，并不具备法律上的强制执行力，公证人员可以根据具体情况参考执行。但是，尽管如此，中国公证协会作为公证行业的管理机关，其统一制定的行业规范，对整个公证行业讲，具有一定的行业约束力。在实践中，往往会得到公证机构的配合，也能在公证机构的具体业务中得到施行。然而，从长远来看，立法机关吸收、整合成熟的行业规范，尽快出台有关核实的法律、法规才是解决公证核实问题的根本。
（四）联合发文，强制有关单位和个人配合
目前，我国公证机构实行的是“两结合”的管理体制，即司法行政机关的行政管理体制和行业协会的行业管理体制。在这种管理模式下，司法行政机关和行业协会应当成为公证机构与其他单位和个人联系的桥梁。
公证机构向相关单位核实时，因为核实权的非强制性，使得相关单位不配合公证机关的核实。因此，应当加强对相关单位核实义务的强制性规定。为此，司法行政机关、行业协会可以与民政、房产、公安等相关部门联合颁布“授权公证机构核实资料”的强制规定，只要公证机构与相关单位之间存有“授权核实”的规定，有关单位在遇到公证机构核实时，就必须予以配合。据此，公证机构可以根据公安机关的“授权规定”，查询公安机关关于公民身份情况的资料，如通过登录其网站核实当事人的身份信息，杜绝虚假身份证件；根据民政部门的“授权规定”，可以查询民政部门关于公民婚姻收养方面的资料，核实当事人的婚姻状况；根据房管机关的“授权规定”，可以核实房屋产权证的真伪。这样，公证机构在核实申请人的证据材料时，根据“授权规定”就可以直接向相关部门核实，既节省了核实时间、提高了核实质量，又能实现与相关部门核实渠道的畅通。
（五）加强沟通，取得有关单位和个人的支持
公证制度尽管自新中国成立后，即在我国建立起来，但是，长期以来，人们对公证行业以及公证职能的了解不深、缺乏认识，对公证职业存在着种种误解。因此，公证机构应当加强与相关单位和个人的沟通，努力消除有关单位和个人对公证核实工作的不信任。针对有的证人因害怕承担责任而不愿意配合核实的情况的，公证机构可以向其说明，告诉其除非故意作伪证，否则只要说出自己所了解的真实情况，就不会承担责任。针对有的单位因为当事人隐私等原因拒绝核实的，公证机构可以向其表明，自己已经取得当事人对该公证事项核实的授权，并且在核实后，也会保守当事人的秘密。同时，公证机构还可以向有关单位说明，公证核实工作能够帮助有关单位规避风险，因为如果当事人篡改了单位提供的证明材料，对出具证明材料的单位来讲，也是一种风险，而核实可以将虚假证明材料的危害扼杀在萌芽之中，大大降低了单位的风险。
总之，公证机构在进行公证时，通过为民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性提供证明的方式，帮助公民、法人解决经济、民事活动中遇到的法律问题，预防纠纷、减少诉讼、促进经济发展和社会稳定团结。因此，对于公证机构的核实工作，有关单位和个人应当予以配合。
（浙江省绍兴市国信公证处 陈叶飞）
