公证业引入竞争产生的问题及对策

绍兴市公证处 汤仲兴

上世纪90年代初，公证体制进行改革，逐渐向事业化管理靠拢。2000年10月《公证工作改革方案》实施，规定“凡符合改为事业体制条件的公证处，应在本地行政机构改革时一律改为事业体制。”“改制后的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人”。党的十六大以来，公证工作改革明显加快，公证业务发展明显加强，公证队伍职业化建设迈出新的步伐。公证工作服从服务于国家改革、开放、发展、稳定的大局，为推动经济和社会发展、维护社会稳定、促进对外开放，为维护人民群众的合法权益做出了积极贡献。但是，公证处转为事业体制，把公证机构明确定位为社会中介组织，在公证领域引入竞争机制，促使公证工作走市场化的道路，由于公证赖以生存的和发展的经济基础、体制环境、社会条件发生了深刻的变化，给公证事业的发展带来了一系列重大影响。公证从业人员及管理人员无论在思想认识、发展观念，还是管理体制、工作方式上都存在着诸多不适应。随着公证处业绩、公证人员的收入与业务量及其收费的关系越来越密切，许多公证处的公证人员为开拓和争揽证源“各显神通”，不惜采用非常规手段，导致公证信誉降低，公证公信力遭到怀疑，公证质量下滑。在二00四年短短几个月时间内，相继发生“湖北双色球福彩案”及“西安宝马彩票案”两件轰动全国的公证事件，一时间“公证不公”的提法屡屡出现在各种传媒，公证业面临前所未有的诚信危机。 公证难以公正的症结：不正当竞争。任何事物在改革之初均因经验不足或规范不全而带来一些负面影响，公证也不例外。公证改革以来，业内出现了公证处或处内公证员在从事公证活动过程中，为争夺公证证源，利用不正当手段，违反公证暂行条例等规定，扰乱公证正常工作程序和规则的行为。主要表现为：有共同管辖权的大处和小处之间的不正当竞争；不同体制具有相同管辖范围的公证处之间的不正当竞争；不同体制有相同管辖范围公证处的公证员之间的不正当竞争；同一公证处内部公证员之间的不正当竞争等等。具体反映在四个方面：一是违反国家有关公证服务收费的规定，擅自降低公证服务收费标准，以招揽公证业务；二是违反公证人员职业道德规范和有关的法律、法规，向有关单位或个人给付各种回扣，以广揽公证业务；三是擅自超越公证业务辖区，争抢公证业务，造成有些公证事项的公证效力得不到保证；四是不择手段，进行同行诋毁，致使公证行业的整体利益受损。由于辖区市公证处牌子不一，公证竞争缺乏平台，区公证处迫于生存与压力，用各种手段去争抢证源，省、市公证处为固守“阵地”，进行“反击”，从而产生恶性循环，使不正当竞争行为愈演愈烈。
同城公证业竞争的消极因素。
一、同城公证处之间关系紧张。公证人曾为“天下公证是一家”而自豪，如今却更多在品尝“同城公证似仇家”的滋味，大有“老死不相往来”的态势。同城公证处之间缺乏必要的沟通和协调，给一些恶意规避者以可趁之机。如某市就曾发生老人在一家公证处立遗嘱将遗产遗赠给别人，而在其死亡后，与其已脱离收养关系的前养子到另一家公证处办理继承公证，由此产生了几份相互抵触的公证书。
二、严重影响了公证处的经济利益。公证处采取“压价”、“回扣”和请客送礼等手段，必然导致公证处收入减少和成本的相对加大。公证处的办证数量逐年递增，而收费额没有相应增加，有些公证处甚至出现下滑现象。以前公证咨询当事人更多的是问“如何办”，而如今则更多的是问“价几何”。有些则在几个公证处之间来回问，不断讨价还价，形成“菜市场效应”。同时，弃证现象明显增多，已经出现同一公证事项在不同公证处重复办理的状况，极大地浪费了有限的公证资源。
三、公证的社会形象和声誉受影响。公平、公正、正义、诚信是公证行业的基本理念。公信力是公证行业所追求的高尚目标。而在实际公证活动中，一些公证处为了既得利益和欲得利益，一味迎合、迁就当事人的要求，不仅随意简化程序，甚至到了当事人怎么说就怎么办的程度。这种现象严重扰乱了公证秩序，玷污了公证的社会形象和声誉，丧失了公证的人格和自尊，贬低了国家法律的尊严。在丧失一切的同时，当事人却把公证员看作是一个头顶国徽、肩扛天平的高级“乞丐”。
四、公证文书的质量下滑，公证行业的责任风险增大。公证质量是公证公证公信力的生命。开拓服务领域，发挥公证公信力作用，需要公证质量打基础。实现公证效力，提高公证地位，需要公证质量作后盾，增强公证的公信力，促进公证事业的加快发展，更需要公证质量作保障。然而有些公证处在不正当竞争过程中，严重违规操作，不惜以牺牲公证质量为代价，从而引发公证纠纷，导致上访、申诉、复议、诉讼案件的增加，给公证处带来巨大的责任风险。若公证处或公证员因此而承担民事赔偿责任或刑事责任，由此造成的恶劣的社会影响是无法换回的。
公证业不正当竞争的内外因素。
一、内部因素。1、公证员整体综合素质不高。1980年我国重新恢复公证制度时，公证人员主要来源于“文革”期间被下放的政法院校老师，此后陆续有转业军人、大专生和少数本科生加入。有很多公证员都是在进入公证处后才开始学习法律。司法考试制度实施前，国家实施单独的公证员资格考试，是一种内部考试，含金量不高。而之后从通过司法考试的人员录取公证人员时，又存在着编制限制，特别是待遇低下，没有前途等原因而留不住人，造成公证员队伍的素质起点较低。在全国2万多名执业公证员中，本科以上学历的只有4140人，占全体公证员的21%。知识更新缓慢、知识结构陈旧是目前不少公证员自身存在的主要问题。有的公证员职业道德水准不高，重办证、轻服务，还存在办人情证、关系证的问题。2、经济利益驱使。随着公证体制的转轨及经济利益的再分配，个人收入与公证收费紧密挂钩。公证处和公证人员为了生存和发展，广开证源，存在着谋求经济利益最大化的可能。
二、外部因素。1、公证界现有的最高法规是《中华人民共和国公证暂行条例》，而这一暂行条例已经“暂行”20年之久了。在法、德等大陆法系国家，法律规定了诸如家庭、婚姻、财产、抵押贷款类合同等等很多法律行为必须经公证后方为有效的条款，法律规定必须公证的事项占所有公证业务的40%～60%。而在我国，《公证法》千呼万唤难出来，现有的行政法规没有明确公证的法律地位、公证业务，我国民事实体法律关于公证的条文仅占0.47%,在世界各国比例最低。公证机构缺乏法定的业务领域,没有明确的法律地位、社会地位，已经严重限制了公证业的发展与对公正的保障。与立法的缺位相比，在司法与行政实践中，公证的生存环境也不容乐观。有些法院和法庭出于一已之私利和偏好，动辄裁定赋予强制执行力的公证债权文书不予执行，这不仅使很多本来欲求助于公证的交易主体最终只能对公证敬而远之，而且对公证声誉以及国家法律实施统一性和破坏性也是显而易见。2、由于长期以来的形成的官本位思想积重难返，很多负责经济管理的行政机关不愿放权于市场，各行和各业的合同鉴证名目繁多，各个法律部门都另行规定了一套登记制度。当公证行业开始向市场转轨时才发现，市场留给自己的发展空间已经不多，公证业生存的基本条件都没有，由此引发的恶性竞争也就不足为奇了。
解决问题的几点看法。
一、加强公证队伍建设。万事人为本。要加强公证队伍培训，除完成司法部规定的年度培训任务外，还要抓好现有公证员的学历教育，使公证队伍的政治业务素质和学历层次在原有基础上有更大提高。加强诚信考核。诚信是公证的基本行为准则，目前公证行业中出现的不正当竞争行为和一些公证质量问题可以说都是公证行业不讲诚信的一种表现。公证处应设立诚信档案，记录每名公证人员的公证卷宗质量情况、错假证情况、不正当竞争情况以及其他违纪情况。社会诚信体系的建立离不开公证，而公证首先必须建立自己的诚信体系，以自律规范公证、用诚信引导竞争。
二、严格收费标准。公证收费是一项严肃的制度，国家以及地方各省市物价、司法行政部门联合制定的有关公证收费的规范性文件，应当严格遵照执行。公证处是公益性单位，公证收费是对公证人员的劳动以及公证价值的肯定，公证收费的性质不是一种成本核算的概念，也不是按照劳动量计算的，更多的是体现一种权威性和严肃性。公证收费不是一种商业行为，不能随意处置。
三、整合公证处力量，扩大公证处规模。公证机构设置过少，易形成垄断服务，不利于改善公证服务态度，提高公证服务质量，违背公证工作改革初衷；公证机构设置过多，不利于公证员队伍建设，难以打造公证品牌。整合公证处，实行人财物统一管理，统一收费标准，不仅公证员随意收费的现象得以杜绝，也使公证的运营成本大大降低；整合后的公证处因具有多名公证员，可以按照每个人的素质、能力和特长重新分工，使公证领域更加宽阔和深入。因此，整合公证处，适度扩大公证处规模，积极吸收符合条件的高层次优秀人才，发展壮大公证员队伍，依法开拓公证业务，既符合公证工作发展规则，又有利于公证处向规模化、现代化发展。