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从一例受诉公证案件说起
发布时间:2021-08-02 16:28

一九九九年七月,甲乙双方签订《房屋买卖合同》,合同中约定,乙方将其在本市某农村的楼屋二间卖给甲方,当时市公证处(本处前身)对该《房屋买卖合同》进行了公证并出具了公证书。公证后双方并没有去土地管理部门办理有关变更手续(或许本来就办不了变更手续),房屋土地使用权至今仍在乙方名下。法院经审查,认为双方订立的合同违反了法律、法规的强制性规定,为无效合同。甲方认为己方的利益受损,公证处应该承担赔偿责任。于是将我们公证处告上法院,要求我处承担赔偿责任。

最近,随着城市外延的不断扩张,原先城市周边的农村都列入了拆迁安置的范围,这些农村房屋的价值一下子来了个飞跃。由于征地拆迁造成出卖人反悔,争夺拆迁补偿款的情况时有发生。在当前的审判实践中,由于对农村房屋买卖合同的性质没有明确的法律规定,理论上也无权威定论,造成了司法实践中认定此类合同有效和无效的判决均存在。实务中,很多情形是原告因实体争议案件已经败诉或感觉难度太大而将公证损害赔偿作为一个突破口。

一、农村《房屋买卖合同》的有效性分析。

判断农村房屋买卖合同的效力,应当以《合同法》规定的有效要件为标准。我国《合同法》第52 条规定,违反法律、行政法规的合同无效。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释》第4条进一步规定:“合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据。”

《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”国务院办公厅1999 年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》第2条第2款“农村的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅,有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”,2004 年11 月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。这些法律规章中,只有《土地管理法》才能作为认定农村房屋买卖合同无效的依据。但《土地管理法》第63 条是为维持农业用地的数量,宅基地本就是建设用地,其主体变更不会导致农业用地的减少,因而并非农村房屋买卖的禁止性条款。

最高人民法院于1992年7月9日对《关于范怀诉郭明华房屋买卖纠纷一案的请示报告》的批复中确认了宅基地上的房屋转让的原则,该批复的内容如下:“房屋买卖系要式法律行为,农村的房屋买卖也应具备双方签订书面契约、中人证明、按约定交付房款以及管理房屋的要件;要求办理契税或过户手续的地方,还应依法办理该项手续后,方能认定买卖有效。

农村房屋买卖后是否办理过户审批手续不是房屋买卖合同的有效要件。根据我国《合同法》第四十四条规定:“依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。”所以,依据该规定需办理批准、登记等手续后生效的合同,必须有法律或者行政法规上的依据,地方法规或规章都不能作为认定合同需依法登记后生效的依据。没有办理过户登记手续,是房屋买卖合同未履行完毕,并不影响合同的效力。

二、 《房屋买卖合同》公证行为法律性质分析

改制前的公证机关属于法律法规授权组织行政法意义上的法律、法规授权组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。其具备以下特征:1、法律、法规授权的组织是指非国家机关的组织,它不同于行政机关,不具有国家机关的地位。2、法律、法规授权的组织行使的是特定行政职能而非一般行政职能。3、法律、法规授权的组织行使的职能为具体法律、法规所授。公证机关也具备上述特征,其一,公证机关不是行政机关,不具有国家机关的地位。其二,公证机关办理公证业务是具体法律、法规所授予的,《中华人民共和国公证暂行条例》第三条规定“公证处是国家公证机关。公证处应当通过公证活动,教育公民遵守法律,维护社会主义法制” 。第二条规定,“公证是国家公证机关根据当事人的申请,依法证明法律行为、有法律意义的文和事实真实性合法性,以保护公共财产,保护公民身份上、财产上的权利和合法利益”。其三、公证机关行政使的是特定行政职能。根据公证处是国家公证机关,依据行政法规的授权,独立开展公证活动,具有出具公证证明文书的法定职权。
    公证机关行使的是一种行政确认行为。行政法意义上的行政确认是指行政主体依法对行政相对人法律地位法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确定、认定、证明(或否定)并予以宣告的具体行政行为。其具备的特征1、行政确认行为的主体是行政主体。2、行政确认行为的内容或者目的,是对行政相对人的法律地位和权利义务的确定或否定。3、行政确认权是行政主体的行政行为。4、行政确认是羁束性行政行为。主要形式有:确定、认定、证明、登记、鉴证等。公证行为是行政确认的重要内容之一。其一,办理公证业务的公证机关是法律、法规授权的组织。其二,公证的内容是对法律行为和有法律意义的事实、文书的真实性、合法性加以确定或否定。其三、公证机关虽处在平等主体当事人双方之间,但其公证行为不是源于当事人的自愿委托,而是直接来源于法律授予的国家行政管理权。其四,公证行为没有自由载量的余地,只能严格的按照法律规定进行。

三、法律适用分析

 “法不溯及既往”是一项基本的法治原则。通俗地讲,就是不能用今天的规定去约束昨天的行为。法具有指引作用,无论是确定的指引还是不确定的指引,都是为人们提供一个既定的行为模式,引导人们依法实施自己的行为。而新法颁布之前,并不存在新法提供的既定的行为模式,所以颁布后的新法就不能依据该模式对之前人们的行为去引导。换句话说,新法颁布前人们的行为,只能按照当时的法律来调整。另外,法还具有预测作用,即凭借法律的存在,人们可以预先估计相互间行为的法律后果。但是,未颁布的法,并不为人们预知,自然也就不能起到任何作用,因此,新法不具有溯及力。

但是,但凡原则一般都有例外,法律对法不溯及既往原则的例外未作出明确的规定。一般有三种例外情形:一是,新法规定可以溯及既往的,即新法规定可以依据新法查处在旧法实施期间发生的违法行为的,可以适用新法;二是,新法对同一违法行为的规定更有利于行政相对人的,例如,法律责任较旧法轻,在新法实施之后,对发生在旧法实施期间发生的违法行为进行查处时,可以适用新法;三是,还有一种情况,就是不适用新法进行查处,会对公共利益造成严重影响的,不得不适用新法,或者说应当适用新法的。

当事人要求公证处赔偿,依据的是现有《公证法》,但上述事实发生在《公证法》实施之前,按照法律不溯及既往的规定,并且《公证法》也没有规定溯及既往,因此在《公证法》实施之前发生的公证行为,如果发生纠纷,只能按照原有程序走,即走行政复议和行政诉讼途径。

四、公证赔偿的补充性

公证赔偿的前提是公证机构及其公证人员的过错执业行为给公证当事人或公证利害关系人造成了损害,即必须有公证损害的发生。公证机构的主要职责是从公正的立场、第三者的角度进行公证说明在当事人之间的经济、民事法律关系中,公证行为并不直接导致损害的发生。在这种情况下,让公证机构承担间接损失的赔偿显失公平,公证损害应为直接经济损失。此外,公证赔偿具有补充性,即公证机构只有在受害人通过其他途径索赔未果或不足时才负赔偿责任。《最高人民法院关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》中明确:当事人提供虚假证明材料申请公证致使公证书错误造成他人损失的,当事人应当承担赔偿责任。如果公证机构未依法尽到审查、核实义务的,应当承担与其过错相应的补充赔偿责任;如果明知公证证明的材料虚假或者与当事人恶意串通的,承担连带赔偿责任。

补充赔偿责任是指因同一债务,在应承担清偿责任的主债务人的财产给付不足时,由补充责任人基于与主债务人的某种特定法律关系或因为存在某种与债务相关的过错而承担补充清偿责任的民事责任形态。
  在司法实践中,有不少判例认为公证处应当承担与其过错相应的补充赔偿责任。在诉讼程序上,原告应先向直接责任人主张损害赔偿,待直接责任人的责任范围确定后,针对其不能清偿的部分,再提起公证损害责任纠纷之诉。原告在未向直接责任人主张损害赔偿的情况下就提起诉讼,原告遭受损失不能受偿部分尚无法确定,也即公证处应承担的补充责任的范围无法确定,故院对于原告要求公证处承担损害赔偿责任的诉讼请求一般予以驳回

五、公证赔偿的演变

公证法颁布之前,关于公证赔偿,《公证暂行条例》和《公证程序规则》两个规范性文件都没有涉及。这两个规范性文件只提到了关于撤销错误的公证书的问题。至于其后果,根据《公证程序规则》第六十一条的规定,“因公证处的过错撤销公证书的,所收的公证费应全部退还当事人;因当事人的过错而撤销公证书的,所收的公证费不予退还;因公证处和当事人双方过错而撤销公证书的,所收的公证费酌情退还”。只涉及了公证费的退还问题,而没有涉及赔偿。根据其中关于撤销和复议的程序规定,公证赔偿似乎应该纳入国家赔偿的范围。实际上,在2000年10月1日之前,公证处基本上是作为行政机关在从事公证执业,公证员被作为公务员进行管理,其赔偿当然也比照国家赔偿在进行。根据司法部经国务院批准的《关于深化公证工作改革的方案》,自2000年10月1日起,公证行业开始引入过错赔偿责任制度,而不再实行国家赔偿。同时,自2001年1月1日起,公证赔偿基金也开始建立起来。另外,为了增强公证行业的信誉和抗风险能力,解决公证处缺乏实际赔偿能力等问题, 2000年12月18日,中国公证员协会与中国人民保险公司在北京正式签订了《公证责任保险合同》,从而将部分赔偿风险分担给了保险公司。

本地法官确认双方房屋买卖合同无效,就双方当事人而言,本应根据合同法

规定,主张因合同无效的法律后果,并根据双方的过错程度承担相应的法律责任。但买受人因合同无效,以合同已经公证为由,直接将公证处诉上法庭,要求公证处赔偿合同无效所致之信赖利益损失,笔者认为买受人的诉求难以得到法院的支持。