作者：周志扬
经过10年的反复酝酿，《公证法》终于出台了。在等待这部公证行业的根本大法出台的10年间，公证行业进入了历史上发展最快的时期。与此同时，关于公证机构的性质、管辖范围、机构设置等问题一直争议不断，给《公证法》的立法工作也带来一定影响。广大公证从业人员对这部法可以说一方面热切期盼，一方面又心存忐忑。，新颁行的《公证法》对公证机构的设置进行了明确的规定，对现行的公证机构设置体制给予了基本认定，围绕公证机构设置的争议总算告一段落。但人们对事物的认识是不会一夜之间骤然改变的，而认识上的混乱已经并且还会继续给发展、改革中的公证事业带来影响，因此正本清源、明义辨理，还是必要而且重要的。依笔者看来，刚刚通过的《公证法》对公证机构设置的规定，基本上符合我国现阶段的基本国情和发展规律，有利于巩固公证改革成果、稳定公证队伍、促进行业发展、推动公证体制改革。之所以如此强调公证机构设置问题，是因为这是公证体制改革的根本问题，是事关公证行业生存和发展的重要问题，也是人们最希望在《公证法》中得到明确答案的、最具悬念和争议的问题。《公证法》第七条规定：“公证机构按照统筹规划、合理布局的原则，可以在县、不设区的市、设区的市、直辖市或者市辖区设立；在设区的市、直辖市可以设立一个或者若干个公证机构。公证机构不按行政区划层层设立。”这一条基本上沿用了1982年国务院发布的《中华人民共和国公证暂行条例》的规定——“直辖市、县(自治县)、市设立公证处。经省、自治区、直辖市司法行政机关批准，市辖区也可设立公证处”，只是增加了“公证机构不按行政区划层层设立”的提法。既然《公证法》基本维持了《暂行条例》关于公证机构设置规定的实质内容，我们就可以逻辑地得出这样的结论，即我国的公证事业将在现有机构格局不发生重大改变的前提下，在已有的改革成果的基础上，进一步改革、完善、发展，而不是将现有体制推翻重来。当然，这并不是说现有体制就是最合理的体制，事实上，我们最终的体制目标应当是实现大陆法系的公证人制度，现行体制只是一个过渡体制。但我国所处的发展阶段和特殊国情告诉我们，这过渡期会很漫长，过渡期的稳定及在稳定基础上的发展是十分重要的。如何看待这个问题?笔者以为这里其实牵涉到这样三个方面的认识：一是如何评价这10年来公证机构改革发展的功与过、成就与不足?二是现有公证机构设置的状况应该如何描述?三是如何按照《公证法》关于公证机构的立法本意选择改革的方向和路径?
一、机构改革促进了公证行业的空前发展
1979年，中华人民共和国司法部恢复设立后，公证机构成为国家司法行政机关的组成部分，公证制度得以恢复和发展。1980年3月司法部发出《关于公证处的设置和管理体制问题的通知》，规定在公证法规未制定前，直辖市、省辖市、县设公证处，暂不设省、自治区公证处和地区公证处；暂不设公证处的市县由所在地的基层人民法院设公证员(或由审判员兼)办理公证业务，公证处归司法行政机关领导。1982年国务院发布了《中华人民共和国公证暂行条例》，其中第五条对公证机构的设置进行了规定：“直辖市、县(自治县)、市设立
公证处经省、自治区、直辖市司法行政机关批准，市辖区也可设立公证处”。根据这一规定，各地分别设立了直辖市公证处、市公证处、区公证处和县公证处。进入20世纪90年代后，为适应改革开放和经济发展的需要，不断扩大公证服务领域，司法部规定省、自治区可设立公证处，经司法厅批准，报司法部备案，可以设立自治州公证处；自1993年起，司法部对公证处进行改革，允许在同一区域内设立若干个公证处，可以按经济区设立公证处；司法部部属公证处——国家公证处和各省、区司法厅直属公证处相继成立。
l、淡化公证机构的行政色彩，推动公证机构从行政机关向事业法人的转变。1993年2月，司法部设立国家公证处，并将国家公证处作为中国公证体制改革的“试验田”，从创办伊始即定位为自收自支、自主经营、自我约束、自我发展的事业单位，改变了中国公证机构全部为政府机关的情形。此后，各省、市、自治区按照司法部的要求，并结合本地区情况，开始了将公证机构从政府机关中剥离出来，向事业单位过渡的工作。而今，除一部分地处偏远的不发达地区保留行政机关性质的公证机构外，半数以上的公证机构已转变为事业法人性质。
2、增设省、市公证处，高素质专业人才进入公证行业。随着社会需求的增加和业务范围的扩大，各级司法行政部门适时增设公证机构，为公证行业引入了高素质专业人才，适度、良性、公平的竞争机制，使原本死气沉沉的公证行业生机勃发。其结果是服务意识的增强、业务水平的提高、业务领域的扩展。
3、积极探索新的公证机构组织形式，促进了公证机构改革的发展。选择一部分地区作为试点设立自负盈亏的按市场规律运行的合作(伙)制公证处，为公证体制的进一步改革进行了有益的探索。其重要意义在于，一是通过试点为其他组织形式的改革提供了一个“对比组”便于我们在各种体制之间进行各种对比分析；二是通过试点公证机构经验教训的总结，为今后的改革少走弯路提供了一份“航标图”。
4、公证机构业务辖区的改革在全国范围内逐步推进。近年来，相当一部分省、市、自治区司法厅、局制定了一系列措施，明确规定在同一个城市里，无论公证机构隶属关系如何，其业务辖区都是一致的。如在北京市，无论是部属公证机构、市属公证机构还是区属公证机构，其业务管辖范围并无差异。这些措施在一定程度上为平等适度的竞争创造了有利条件。
二、对现有的公证机构设置格局的辨证分析
公证机构之间，公证业务量、业务收入相差甚远，这是不争的事实。撇开人们公认的地区差异、城乡差异的原因，业内很多人甚至有些行业主管部门的同志坚持认为，我国现行“四级”机构设置带来了机构之间地位和权利的不公，上一级机构把肉吃了，下一级机构只能汤，有人甚至提出，公证行业存在不正当竞争，根源就在于公证机构的级别不同。笔者认为，这些说法似是而非，对公证行业的稳定和发展以及选择正确的改革路线产生了相当负面的影响，是应当给予澄清的。
（一）关于“四级”公证机构说法的真伪之辨
“四级”之说，指的是公证机构按中央级、省级、市级、县级四级设置，但这样的“四级”其实是不存在的。如果“四级”说法能够成立，那么就说明刚出台的《公证法》同样也规定了“三级”公证处——直辖市、市和区县，那么这“三级”公证处是否同样存在上述评说者们所谈到的弊端?如果不认为《公证法》规定了“三级”公证处，那么依据什么说现行的是“四级”公证处?查遍文献，笔者没有看到任何关于“四级”公证处的官方界定。而且如果说存在这样的“四级”，则这“四级”之间或者是垂直管理或者是级别管辖，这在前苏联的公证制度下是成立的，但我国自始便无这种关系。我国目前的公证机构设置仅是出资主体的不同，管理机关的不同，而公证机构之间，无论过去、现在还是将来都不存在层级的问题，但这种说法却谬种流传，混淆了视听，甚至或多或少地在立法过程中发挥了微妙的影响。什么叫四级?政府部门的中央、省、市、县是四级，银行系统的总行、分行、支行、储蓄所是四级，法院系统的最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院是四级。之所以为“级”，是因为彼此之间存在领导与被领导、命令与服从的上下级关系，或有行政上的隶属关系，或有审判上的级别管辖。而在公证行业，“公证处之间没有隶属关系”，各公证处出具的公证书具有同等效力，各公证处具有平等的法律地位。如果仅仅因为所属机关的不同就分出了“级”，那这种分级在我国可以说俯拾皆是。我国的高等院校有教育部直属的，有省、市、区属的，都一样的培养人才，都发一样的文凭，何曾听人们称之为“四级高等院校”?更典型的是同为教育部所属的院校，校领导也有不同的行政级别一一教育部所属院校中既有中央直接任命部级校长的大学，也有教育部任命司局级校长的大学，这两种级别的大学之间，并不存在领导与被领导的关系。与此相类似的还有医院，同样有卫生部直属的，有省、市、区属的。人们都愿意到名校读书和到大医院就诊，但看重的并不是副部级或局级的名头，而是看重它的教学质量和医疗水平。况且，如果说大学和医院还有教育资源和医疗资源占有上的差异(如经费的倾斜)，公证行业开展业务的手段却完全一样，资源的差异随着这些年的改革和发展几乎可以忽略不计。公证在收费方面，也没有三甲医院和二甲医院、五星级酒店和四星级酒店那样的差别，而是执行全国统一的收费标准和收费办法。既无指定业务，又无级别管辖，所谓级别，其实本身很难构成多大的业务优势。
公证机构之间如果说有不同，那就是在人才选拔培养、内部管理制度、自我约束机制、法律服务水平等方面确实存在差异，归根到底是人的差别、是服务的差别、是质量的差别。由于上述的“差别”，不可否认，相对来说，所谓“高级别”的公证处大多在公证质量、社会形象和公信力等方面优于所谓“低级别”的公证机构。如何看待这一现象?是向上看齐?还是向下拉平?或是干脆取消“高级别”的公证处，实现所谓的公平?这实际上与经济学中“劣币驱逐良币”是一样的道理。相信人们如果了解了实际情况，取舍之间，自会作出理性的判断。
（二）关于“不正当竞争”原因的本末之辨
公证机构的级别(指套用行政级别)的不同，是造成公证行业不正当竞争的重要甚至主要的根源——这种说法，也在行业内大行其道，甚至得到一些主管部门领导的赞同。
何谓不正当竞争?《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条规定：“不正当竞争，是指经营者违反本法规定，损害其他经营者合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。本法所称的经营者，是指从事商品经营或者营利性服务(以下所称商品包括服务)的法人、其他经济组织和个人。”这个概念，本不应适用于公证行业这种非营利性机构，而这些年却被广泛应用，成为中国公证业逢文必写、逢会必讲的“热词”。我们且不讲公证机构有没有“不正当竞争”的“主体资格”，仅就确实存在的非适度、非良性、非公平竞争而言，在一个城市里有不同隶属关系的公证机构之间存在业务的不正当竞争，相同隶属关系的市一处与市二处之间、东区处与西区处之间也同样存在。事实上，只有绝对的垄断才能消除竞争，将不正当竞争行为的产生归咎于公证机构“层级”的不同，未免舍本逐末，且失之公允。
那么所谓“不正当竞争”产生的主要原因究竟是什么呢?我们常见的公证行业“不正当竞争”，主要表现为：罔顾公证员的职业准则，压价竞争，违规办证，甚至同行、同事之间(不仅仅是不同“层级”公证处之间，也包括相同“层级”公证处之间、甚至同一公证处的公证员之间)互相诋毁，争夺证源，给回扣，不仅在做标的较大的经济类公证时竞相压价、给回扣，甚至在涉外民事公证中也向留学中介支付“佣金”，等等。其实这些非适度、非良性、非公平的竞争现象与公证机构的隶属、公证人员的级别没有什么必然联系，实际上这是人的问题，是人员的法律素质和职业道德素养问题，而其根源则是公证机构内部在业务考核制度、收入分配制度中市场化原则的滥用，是机构管理层业务管理的松懈甚至纵容，以及主管机关和行业协会的监管措施不力，说到底是公证机构性质、地位不明确引起的短期行为。公证机构的级别安排确实有缺点，尤其是名称上的不平等可能造成竞争上的不平等，但在上述问题上，我们找不出两者之间有任何关联。
事实上，由于所谓“高级别”的公证处的设立，吸引了不少优秀的、高层次的法律人才进入公证行业，优化了公证从业队伍，提高了公证法律服务的水平，改善了公证行业的形象，更由于他们的谈判地位、谈判能力以及争取地方政府和相关部门支持的不懈努力，不仅使他们自己而且使全行业拓展了服务领域，扩大了业务范围，促进了地方立法，使得公证业务量成倍增长。在有省处、市处的城市，区处、县处的人员素质和业务水准都有了显著提高，业务收入也都逐年递增。我们来看一组最新的统计数字：至2004年底，全国19913名公证人员中，博士研究生、硕士研究生及双学士学历的只有283人，每个省(市、自治区)平均下来约有9人。这些高学历的公证人员基本集中在省、市以上司法行政部门所属的公证机构。这个结果从某种意义上说是“级别”的不平等造成的，但这个不平等无论是对公证行业的发展还是对国家、社会以及公证服务对象来说都是利大于弊。应当说更高的能力和更多的努力
使“高级别”的公证处在业务竞争中更具优势，但不能说有了竞争优势就不正当竞争了或者竞争就不正当了。
三、按立法本意调整公证机构设置的改革思路
改革要循序渐进，公证机构的改革也要与时代相适应，要与我国整个事业体制的改革相符合。笔者曾著文表述过自己的看法：“公证处的所有制性质应当统一，原有属于政府机构
性质的公证处，必须彻底与政府脱钩，现有的各种体制的试点可以扩大，但应当尽早总结和评估，最后在事业制、合伙制、合作制中选定一种。鉴于我国事业体制的改革已进入启动阶段，全国所有事业单位本身已成为改革对象，即将逐步向企业制、社会法人制转变，故而笔者认为，公证人合伙制将是较为可行的选择，应是我国公证体制未来的发展方向。”(《法制日报》
（一）不能把公证机构的撤，并，收，放作为改革的主要着力点。
《公证法》出台后，关于公证机构的撤、并、收、放的议论颇多，除单独的县(县级市)公证处之外，所有的公证机构似乎都面临撤、并、收、放的可能。尽管司法部一再强调没有撤消现有公证机构的意图，人们仍然无法摆脱惶惑。有人说，落实《公证法》，就要撤掉(柔和地说为下放)部属及省属公证机构，剩下的或放区里，或收市里，那么这样做会出现什么情形呢?
1、放到区属
(1)首先，一家或几家的市处及省处往哪个区放?不撤不散人员如何安排?有的城市所有区公证处加起来规模尚不及一个市处，怎么平衡工作?
(2)其次，如果在各区内严格划分区域，控制业务管辖范围，没有了竞争，自然形成垄断，这已被实践证明为不可取。有的地方原来只有省处市处才有能力办的公证事项按规定只能找区县处，而有的处可能规模很小，有的甚至连资格(如大型的涉外公证)都没有，这种“小马拉大车”的结果是低水平服务取代了高水平服务；另一方面，省、市处下放的区域顷刻间公证员数倍云集，办证能力远远超过实际的办证量，资源过剩，“大马拉小车”的结果只有导致人才外流，使公证服务水平重新回到原点。
(3)再次，如果以全区或整个城市为单位划分业务辖区，怎么进行管理?对各家公证机构如何监管?本区主管部门与他区主管部门怎么分工?谁来协调?其可能的结果是非适度、非良性、非公平的竞争现象愈演愈烈，公证行业整体水平下降成为难以避免的趋势。
2、收归市属
(1)目前，市以上司法行政部门所属的公证机构基本改为自收自支事业单位，但在区县，还有相当一部分为机关法人。那么收到市里编制如何解决?是机关编制的变为市里的公务员，事业的从市里给事业编制?还是全部改为事业?(放到区里实际也有同样的问题)。这个问题公证行业自身甚至主管部门说子显然不算。
(2)即便给了编制，改为自收自支事业单位后，有许多原为机关的公证机构养活不了自己怎么办?现在的中央财政、地方财政，各省、市、自治区乃至各市、区、县各自有各自的利益，指着市财政为已改为自收自支事业单位的公证机构拨发款项恐不现实(何况我们还有明确的法律规定)。
(3)由于基层司法行政工作的薄弱，公证处往往是区县司法行政工作的一个至关重要的组成部分，将公证管辖权收到市里来，区司法局的职能继《律师法》颁布后将再次削弱。有的市辖区司法局听到公证机构要收到市里统一管辖的传言，已明确表示不能同意。如决心强行推动，所下气力非同一般。
3、部属、省属公证机构的撤、放。简单地把部属、省属公证机构撤、放到市，或一放到底，与市属公证机构一并变为区属，除人财物问题外，人们所困惑的级别问题仍然无法解决。公证机构的近期改革方向是事业单位，而在中国，只要是国有事业单位就存在比照行政套级的问题，那么，即便是在同一个城市，所有的公证机构无论原有背景如何均由市或区一级设立，就整个公证行业而言，公证处主任的行政级别仍然会出现处、科、股三级，加上部分计划单列市的副处、副科，就会出现五种级别，到那时又当何如?更何况人才的流失，公证服务水准的下降，损害的远不止公证行业一家，同时被损害的还有国家形象和公共利益。
除此之外，无论放还是收，以前的卷宗谁保管?旧证的质量谁负责?出了问题谁赔偿? (公证文书如果出现问题往往几年、几十年后才能被发现)。笔者认为上述议论种种实在是误读了《公证法》就公证机构的隶属关系而言，在现有体制下撤、并、收、放都不是明智之举。
（二）致力于实现公证机构设置改革的近期目标
无论省、市、区，从全国来说，对机构设置的改革都在观望，都不愿触及，甚至消极抵触。一些业内人士对《公证法》出台能否解决公证机构存在的固有问题并不乐观。那么我们是否可以尝试换一种思路正确解读《公证法》，切实贯彻《公证法》的立法本意呢?
如前所述，在公证机构以向事业体制过渡为目标的现实条件下，目前的机构设置并无大碍。《公证法》第七条的立法本意是为了消除不平等竞争，经过十年的立法准备，《公证法》在原有改革成就的基础上，对机构改革作了更为明确的规定，从立法上基本解决了公证机构间的不平等问题。如，《公证法》第六条规定“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。”表明了司法行政部门将从财政上切断与公证机构的联系；第十条规定“公证机构的负责人应当在有三年以上执业经历的公证员中推选产生，由所在地的司法行政部门核准，报省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门备案。”表明了司法行政部门将在公证机构的人事任免上放权，第四十条规定“当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。”取消了司法行政部门可以撤销公证书的规定，表明了司法行政部门将退出对公证机构业务工作的微观干预。在这个良好的立法背景下，按照《公证法》的基本要求，
笔者认为，在机构设置方面，近期的改革思路应当是：
1、统一更改所有公证机构的名称，代之以字号，字号之前冠之以该机构所在城市名称。1995年8月，司法部为了在全行业推动改革，改变公证机构名称上的天然不平等，曾率先将国家公证处更名为长安公证处，但因种种原因，虽经十年，这个举措仍未能全面推行。从人们的普遍反映看，目前，不同层级的司法行政部门所设立的公证机构之间最大的不平等应该就是名称上的不平等，冠之以“省”，自然比“市”高出一头，而冠之以“市”，“区”又矮了半截。因此，借《公证法》出台之机，可以借鉴推行律师事务所更名改革时的成功经验，尽快出台措施，启动并完成公证机构的更名工作。
2、进一步明确按业务需要划分辖区。责成各省市、自治区司法厅局对所属行政区划内的人口、经济规模及目前公证机构、公证人员的规模进行一次认真的核查，通过统一指导和适当调节，对辖区内公证机构和公证员的数量进行控制并进行合理布局：较好地解决业务辖区人口、经济规模的大小与公证机构及其规模配置相一致的问题。
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